Precari: le conclusioni dell'Avvocato Generale della Corte Europea

Le conclusioni dell’Avvocato Generale della Corte Ue aprono nuovi scenari sul fronte del risarcimento spettante ai lavoratori precari del pubblico impiego

Come avevamo preannunciato, il 26 ottobre scorso sono giunte le conclusioni dell’Avvocato Generale presso la Corte Ue [1] in tema di abuso dei contratti a termine nel pubblico impiego. Abuso che, nei confronti dei dipendenti pubblici, si traduce in una condizione di eterno precariato. Ed infatti, quella del precariato è una tematica ed una problematica prettamente italiana. Molte volte, la Corte Europea ha “bacchettato” il legislatore nazionale affinché predisponesse una tutela «più energica» nei confronti dei lavoratori precari e, ad oggi, sono giunte le prime risposte direttamente dalla Corte di Giustizia Europea. Ma procediamo con ordine.

Precariato: il punto della situazione in Italia

La Corte di Cassazione [2] ha stabilito che il dipendente pubblico, vittima di un’abusiva reiterazione di contratti a termine per oltre 36 mesi, ha diritto ad un risarcimento del danno da quantificarsi tra le 2,5 e le 12 mensilità dell’ultima retribuzione globale di fatto [3]. Questo rimedio forfettario, tuttavia, potrebbe rivelarsi del tutto insufficiente, in quanto sproporzionato a fronte dei danni effettivamente subiti dal personale precario. Non spetterebbe, invece, al precario statale la cosiddetta stabilizzazione, il diritto – cioè – ad ottenere la conversione del proprio contratto di lavoro da contratto a termine a contratto a tempo indeterminato. Secondo questa tesi, infatti, la legge italiana [4] vieterebbe ai giudici di operare la conversione. Se non ci fosse detto divieto – sostengono i fautori di questo orientamento – sarebbe minato un importante principio costituzionale, che impone alle pubbliche amministrazioni di assumere personale solo a seguito di procedure concorsuali [5]. In altri termini, chi sostiene questa tesi ritiene che se fosse possibile trasformare il contratto a termine in contratto a tempo indeterminato, sarebbe facile per la Pubblica Amministrazione eludere l’obbligo di predisporre un bando di concorso per l’accesso al pubblico impiego. 

Precariato: la questione al vaglio della Corte Europea

In data 13 luglio 2017, a Lussemburgo si è tenuta un’udienza di discussione concernente la tematica del precariato dei dipendenti pubblici italiani. La questione affrontata dai giudici europei concerne la vicenda di una donna che per anni ha prestato la propria attività lavorativa nel settore pubblico, alle dipendenze di un’amministrazione Comunale  (il Comune di Valderice). Più precisamente, la donna era stata assunta sin dal 1996 come Lavoratrice socialmente utile (Lsu), dal 2005 con contratto di collaborazione coordinata e continuativa (Co.co.co.) ed, infine, con plurimi e successivi contratti a tempo determinato. Evidente quindi che la donna abbia subito per anni un’illegittima precarizzazione del proprio rapporto di lavoro. Detta situazione di illegittimità non è sfuggita al Tribunale di Trapani al quale la donna si era rivolta per far valere i propri diritti. In sostanza, secondo il Tribunale di Trapani, posto che la donna ha subito per oltre venti anni un’abusiva situazione di precariato, del tutto insufficiente si rivelerebbe l’indennità quantificata tra le 2,5 e 12 mensilità. Alla donna, di contro, dovrebbe essere riconosciuto il diritto alla stabilizzazione e/o comunque un risarcimento molto superiore il cui valore dovrebbe per lo meno eguagliare il valore economico del posto di lavoro per troppo tempo negatole. Ciò posto, detto Tribunale, schieratosi dalla parte della lavoratrice, ha rimesso – con apposita ordinanza [6] – la questione ai giudici europei.

Le conclusioni dell’Avvocato generale

Le conclusioni rese dall’Avvocato Generale aprono nuovi scenari sul fronte del risarcimento spettante ai lavoratori precari del pubblico impiego.

In realtà, la materia è particolarmente tormentata per via dell’evidente disparità di trattamento esistente tra le tutele a disposizione dei dipendenti pubblici rispetto a quelle previste (a fronte del medesimo abuso) per i lavoratori del settore privato. Ed infatti, mentre questi ultimi possono ambire alla “stabilizzazione” del rapporto; l’unica consolazione per i precari del pubblico impiego è un’indennità forfettaria. L’avvocato Generale della Corte Ue ha avuto modo di affermare che tale disparità di trattamento tra lavoratori non costituisce una violazione del diritto comunitario. Ciò in quanto il legislatore italiano è libero di prevedere conseguenze diverse tra il settore pubblico ed il settore privato, purché l’ordinamento preveda misure effettive per evitare e sanzionare l’utilizzo abusivo dei contratti a termine.

Ciò posto, l’Avvocato generale della Corte Ue, non ha “messo in dubbio” la compatibilità, rispetto all’ordinamento comunitario, delle soluzioni adottate dal legislatore italiano. Pur tuttavia, ha sottolineato che le misure risarcitorie che la normativa italiana prevede nei confronti dei lavoratori pubblici vittime di un’abusiva reiterazione dei contratti a termine potrebbero contrastare con il principio di effettività della tutela.

In tema di pubblico impiego, dunque, le norme italiane non sono in linea con quelle di matrice europea solo per quel che concerne il piano dell’effettività delle misure sanzionatorie previste per l’abuso dei contratti a termine nel settore pubblico.

Questo problema, tuttavia, secondo l’Avvocato Generale della Corte Ue, deve essere risolto dai giudici nazionali (cioè dai giudici italiani).  Sul punto, la normativa italiana prevede che i dipendenti pubblici che hanno subito l’illegittima precarizzazione del proprio impiego hanno diritto al risarcimento del danno. Danno che si compone di due elementi:

• un’indennità forfettaria da quantificare tra un minimo di 2,5 mensilità ed un massimo di 12 mensilità dell’ultima retribuzione;
• un risarcimento per la c.d. perdita di chances, (cioè per la perdita della possibilità, da parte del lavoratore, di vedere migliorare la propria situazione), subordinato alla prova, a carico del lavoratore, circa le occasioni di impiego alternative perdute a causa del rapporto a termine instaurato con l’amministrazione pubblica.

Attenzione però: in proposito, l’Avvocato generale ha rilevato che:

• la possibilità di dimostrare la perdita di una chance di ottenere un impiego migliore si manifesterebbe meramente teorica e potrebbe rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio, da parte del lavoratore, dei propri diritti. Spetta, comunque, al giudice nazionale effettuare le corrispondenti verifiche.
• I limiti dell’indennità forfettaria dovrebbero essere adeguati (e quindi maggiorati) tenendo conto della durata degli impieghi abusivamente prorogati e dell’anzianità di servizio, fermo restando il rispetto del principio generale di proporzionalità. In ogni caso, ha rilevato l’Avvocato generale, una sanzione simbolica e una compensazione trascurabile non possono ritenersi misure adeguate.

Pertanto, l’indennità forfettaria, pur potendo essere prevista dal legislatore nazionale, non può sostituirsi al risarcimento completo del danno subito.

In buona sostanza, dunque, secondo l’Avvocato generale della Corte Ue, la legittimità della normativa italiana dovrebbe essere rivista solo sul piano dell’effettività delle misure sanzionatorie previste per l’abuso dei contratti a termine nel settore pubblico. Ciò in quanto, le misure risarcitorie in questione potrebbero essere compatibili con il principio dell’effettività solo a condizione che il risarcimento non sia puramente simbolico, ma – al contrario – costituisca una riparazione adeguata ed integrale del danno subito.

[1] L’avvocato generale presso la Corte Ue, Maciej Szpunar (Polonia), ha presentato le sue conclusioni nella causa C-494/16, in cui si affronta una controversia tra una cittadina italiana ed il suo datore di lavoro, cioè l’amministrazione pubblica del Comune di Valderice, con riferimento al suo rapporto di lavoro svoltosi con plurimi contratti a tempo determinato successivi.

[2] Cass. SS. UU. sentenza n. 5072 del 15.03.2016 (Conforme, ex multibus, Cass. sentenza n. 14633 del 18.07.2016).

[3] Si tratta dell’indennità  di cui all’art. 32 comma 5 della l. n. 183/2010. (Collegato Lavoro), così come sostituito dall’art. 28, comma 2, Dlgs. n. 81/2015.

[4] Art. 36 comma 5 d.lgs. n. 165/2001.

[5] Art. 97, 4 comma, Cost.: «Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge».

[6] Trib. Trapani, ordinanza del 05.09.2016.

Samperisi&Zarrelli Studio Legale 

Produzione riservata

Precari e giustizia europea: conclusioni dell'Avvocato Generale il 26 ottobre

Corte di giustizia
dell'Unione europea
Stampa e Informazione

Sezione italiana

 

Udienza nella causa C-419/16, Giuseppa Santoro / Comune di Valderice e Presidenza del Consiglio dei Ministri
(Contratti successivi a tempo determinato nel settore pubblico – Abuso – Conseguenze)

 



La domanda è stata presentata nell'ambito di una controversia tra la sig.ra Santoro e il suo datore di lavoro, cioè l'amministrazione pubblica del Comune di Valderice, con riferimento al suo rapporto di lavoro svoltosi con più contratti a tempo determinato successivi. Con tale tipo di contratti, la signora Santoro è alle dipendenze del Comune di Valderice dal 4 ottobre 2010 e il suo ultimo contratto prevede come scadenza il 31 dicembre 2016. Poiché la signora Santoro ritiene illecita tale concatenazione di contratti a termine, essa si è rivolta al Tribunale di Trapani chiedendo la trasformazione del suo rapporto contrattuale in contratto a tempo indeterminato, oltre al risarcimento del danno.
 Il Tribunale di Trapani osserva che, ferma l’illegittimità di una prassi abusiva di successione di contratti di lavoro a tempo determinato oltre trentasei mesi nel settore pubblico (si veda, ad esempio, la sentenza Mascolo - C-22/13 sui precari della scuola), si tratta qui di stabilire quale debba essere il modo di reagire a tale tipo di abuso nel settore pubblico, posto che nel settore privato è prevista l’automatica trasformazione del contratto da tempo determinato a tempo indeterminato. Nel settore pubblico, invece, viene solo riconosciuto un risarcimento in termini monetari. Tale diverso trattamento tra settore pubblico e privato è spiegato dal principio costituzionale in base al quale agli impieghi negli organismi pubblici si accede solo mediante concorso. Tuttavia, la legittimità di un diverso trattamento delle due categorie di lavoratori non significa che si possano discriminare, in senso sfavorevole, i lavoratori pubblici rispetto ai lavoratori privati: e, infatti, una recente pronuncia resa dalla Corte di cassazione a Sezioni Unite (sentenza n. 5072/2016), onde rendere equo il trattamento del lavoratore pubblico rispetto a quello del lavoratore privato in una situazione analoga (cioè, come detto, abuso della contrattazione a tempo determinato per un periodo di oltre tre anni), ha stabilito che il risarcimento al lavoratore del settore pubblico è composto da due parti:

a.         un'indennità forfetaria attribuita senza che il lavoratore sia chiamato a fornire alcuna prova, da quantificare fra un minimo di 2,5 mensilità e un massimo di 12 mensilità dell'ultima retribuzione (identico trattamento per le due categorie di lavoratori);

 

b.         un risarcimento per la perdita di chances favorevoli, previo assolvimento di un pesante onere probatorio a carico del lavoratore: costui deve dimostrare che, se l'Amministrazione avesse regolarmente indetto un concorso, egli sarebbe risultato vincitore o, comunque, che talune possibilità di impiego alternative sono sfumate a causa del rapporto a termine instaurato con l'Amministrazione. Questa voce risarcitoria serve a “compensare” l’impossibilità di stabilizzare un contratto di lavoro a termine nel settore pubblico.
 
Ebbene, in relazione a quest’ultima voce, il Tribunale di Trapani osserva che al lavoratore si impone l’onere di fornire una prova “diabolica”, perché è addirittura giuridicamente impossibile che si riesca a provare (sia pure con l'ausilio di presunzioni) l'ipotetica vittoria di un eventuale concorso pubblico … mai bandito! Il risarcimento della perdita di chances, ossia uno dei due pilastri sui quali poggia la tutela approntata dalla Corte di cassazione, è quindi solo apparente e l'unica forma di tutela effettiva è rappresentata dall'indennità di cui al punto a), che da sola non elimina l’esistenza di una vera e propria discriminazione tra lavoratori pubblici e lavoratori privati.
 
Così impostato il problema, il Tribunale di Trapani chiede alla Corte di giustizia, in via pregiudiziale:
I)  se sia una misura equivalente ed effettiva l'attribuzione di una indennità compresa fra 2,5 e 12 mensilità dell'ultima retribuzione al dipendente pubblico, vittima di un'abusiva reiterazione di contratti di lavoro a tempo determinato, con la possibilità per costui di conseguire l'integrale ristoro del danno solo provando la perdita di altre opportunità lavorative oppure provando che, se fosse stato bandito un regolare concorso, questo sarebbe stato vinto;
II)  se il principio di equivalenza vada inteso nel senso che, laddove lo Stato membro decida di non applicare al settore pubblico la conversione del rapporto di lavoro (riconosciuta nel settore privato), questi sia tenuto comunque a garantire al lavoratore la medesima utilità, eventualmente mediante un risarcimento del danno che abbia necessariamente ad oggetto il valore del posto di lavoro a tempo indeterminato.
 

IMPORTANTE: Il rinvio pregiudiziale consente ai giudici degli Stati membri, nell'ambito di una controversia della quale sono investiti, di interpellare la Corte in merito all’interpretazione del diritto dell’Unione o alla validità di un atto dell’Unione. La Corte non risolve la controversia nazionale. Spetta al giudice nazionale risolvere la causa conformemente alla decisione della Corte. Tale decisione vincola egualmente gli altri giudici nazionali ai quali venga sottoposto un problema simile.


 
La data prevista per le conclusioni dell’Avvocato generale Szpunar è il 26 ottobre 2017

Precariato in Italia: osservazione europee

Il brano che segue è tratto dal Rapporto 2017 dell'Osservatorio sul rispetto dei diritti fondamentali in Europa.

Si tratta di un estratto relativo alla situazione del precariato e della illegittima reiterazione di contratti a termine.

Per consultare il Rapporto completo segnaliamo il sito http://www.europeanrights.eu/

"Corti nazionali

Italia

Risarcibile il danno da violazione del diritto comunitario in caso di illegittimità di contratti a termine.

La Corte di cassazione, con sentenza n. 22552/2016 del 7 novembre 2016, in materia di reiterazione dei contratti a termine nel settore scuola, esamina la sentenza Mascolo della Corte di giustizia e la successiva decisione della Corte costituzionale italiana, nel quadro dei rapporti tra ordinamento interno e sovranazionale, e stabilisce le condizioni ed i limiti del risarcimento del danno per una reiterazione abusiva dei contratti.

 

Al lavoratore spetta un risarcimento del danno in caso di violazione del diritto dell’Unione che possa essere presuntivamente accertato.

 

Con la sentenza n. 5072/2016 del 15 marzo 2016 la Corte di cassazione, in materia di risarcimento da violazione del diritto comunitario (direttiva sui contratti a termine), esamina la giurisprudenza della Corte di giustizia e ritiene che il danno possa essere presuntivamente accertato e liquidato in un’indennità pari alle mensilità spettanti in caso di conversione di un illegittimo contratto a termine in un contratto a tempo indeterminato, salvo che il lavoratore non provi un danno maggiore. 

 

È compatibile con il diritto dell’Unione il divieto di conversione di contratti illegittimi a termine in rapporti a tempo indeterminato nel settore pubblico? 

 

Con ordinanza del Tribunale di Foggia del 27 ottobre 2016 si è sollevata questione di costituzionalità delle norme che impediscono la stabilizzazione del rapporto per i precari del settore sanitario, richiamando la giurisprudenza della Corte di giustizia.

 

Le sanzioni previste dall’ordinamento italiano per la reiterazione dei contratti a termine sono compatibili con il diritto dell’Unione? 

Con ordinanza del 5 settembre 2016 il Tribunale di Trapani ha disposto il rinvio pregiudiziale in ordine all’adeguatezza e dissuasività delle sanzioni previste per l’abuso nella stipula di contratti a tempo determinato nel comparto della scuola".

 

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